Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial: HACIA LA FRAGMENTACIÓN DEL PAÍS

Por Alfonso Hernández

Próximamente, el Gobierno presentará al Congreso el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, desarrollo del artículo 288 de la Constitución de 1991, que busca dividir la nación en regiones. Dicha tendencia fragmentadora no se aplica con exclusividad a Colombia, puesto que constituye el complemento indispensable, la otra cara de la globalización. La organización federal de los países sojuzgados es la que mejor se ajusta a los intereses imperialistas de hoy, pues mina el logro de los pueblos que, durante los siglos XIX y XX, se sacudieron de la dominación colonial y constituyeron Estados con independencia política y mercado interior relativamente autónomo.

Estados Unidos viene pregonando la "democracia local" con el objeto de consolidar su dictadura mundial; según las condiciones políticas, actúa unas veces privilegiando la saña para desmembrar naciones, como en Yugoslavia e Indonesia y, otras, la maña, para imponer un federalismo enervante, como en América Latina. Echando leña a ese fuego, el Banco Mundial, en su Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000, afirma que al siglo XXI lo diseñarán dos fuerzas en apariencia contradictorias: la global y la local; a los Estados nacionales de mediano o bajo desarrollo no les quedaría, según esta interesada versión, alternativa distinta que la de contribuir a socavar su propia integridad.

Los ponentes del proyecto de ley de ordenamiento reconocen que se trata de sujetar a Colombia a las apetencias de los mandamases del mundo: "Para que el país y sus regiones se inserten en el proceso de globalización se requiere una reorganización político administrativa." Este propósito, el verdadero, se adorna con otros de apariencia nobilísima: velar por la igualdad de las entidades territoriales, defender las minorías étnicas, fortalecer la democracia, proteger la naturaleza, erradicar la pobreza...

Al comienzo, se manifestaron abiertamente las intenciones. César Gaviria propuso en la Asamblea Constituyente hacer de Colombia un país federal. Pero las dificultades que han tenido que enfrentar los divisionistas hacen que el proyecto del gobierno de Pastrana no plantee directamente ese designio. Buscan la conformación de regiones autónomas, cada una de las cuales agruparía un número de departamentos, un federalismo embozado. Adicionalmente, anotemos que el ordenamiento territorial afianza las políticas descentralistas que, desde los años ochentas, han venido cargando a los entes territoriales con una serie de obligaciones que, mal que bien, atendía el Estado central, cuyo presupuesto se destina cada vez más al servicio de la deuda. El federalismo, tipo de organización político-administrativa que permitió en Norteamérica o en Alemania unir lo que estaba desunido, ahora se utilizará aquí para separar lo que está unido.

Contenido de la Ley

Conforme a la Constitución de 1991, el proyecto de ley, a lo largo de siete títulos y 109 artículos, define el concepto y los principios rectores del ordenamiento, y establece la división político-administrativa del país, compuesta por las entidades y las divisiones territoriales. Entre las primeras figuran: departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas, que se gobiernan por autoridades propias, ejercen sus competencias, administran sus recursos y establecen tributos y participan en las rentas de la nación. Pueden emitir títulos y bonos de deuda pública y contratar crédito externo.

Son divisiones territoriales las regiones administrativas y de planificación (RAP), las provincias departamentales, las asociaciones de municipios, las áreas metropolitanas, las localidades, las comunas y los corregimientos. Las regiones administrativas y de planeación (RAP) y las provincias departamentales pueden llegar a ser entidades territoriales, previo el cumplimiento de los requisitos que determina la ley. Además, se autoriza la creación de áreas de desarrollo territorial. Como puede ver el lector, se crea un verdadero batiburrillo en la organización político-administrativa del país. En medio de ese caos irán sacando adelante el verdadero tipo de organización que les interesa, consistente en un archipiélago de regiones, fácilmente sojuzgable por el capital imperialista.

El proyecto también define las competencias de la Nación, de las entidades y de las divisiones la territoriales. Crea el Sistema Institucional para el Ordenamiento Territorial, SIOT, con su consejo superior, su comisión y subcomisiones y las redes de apoyo nacional y subnacional, pero todo bajo el control del Ejecutivo. Además, crea otra serie de instrumentos, el más importante de los cuales es el Proyecto Estratégico Nacional de Ordenamiento Territorial, en el que se formulan los lineamientos y se busca, entre otros, “armonizar la visión del territorio con el contexto internacional” y “definir políticas de fronteras y zonas prioritarias de integración” externa. Con el propósito de debilitar la identidad nacional se impulsan programas pedagógicos para fortalecer el regionalismo.

Como competencias exclusivas de la nación se señalan las referentes a la justicia, la defensa nacional, las relaciones internacionales, la dirección general de la economía, los principios de la hacienda pública, el régimen monetario, crediticio y cambiario y de comercio exterior. Competencias todas que distan de ser de su exclusividad, pues en realidad las ejercen el Fondo Monetario, el Banco Mundial, el Pentágono. En materia de organización del territorio, la nación pasa a ser facilitadora, término posmoderno que significa celestina.

Las regiones se conforman por la unión de dos o más departamentos constituidos en entidad territorial, con el supuesto objetivo de procurar el desarrollo económico y social y la nación delegaría en ellas algunas de sus propias competencias. Como formar regiones, verdadero interés de la política imperialista, toma inevitablemente su tiempo, optan por fusilar mientras llega la orden: el proyecto da pie a crear las áreas de desarrollo territorial, las que se definen como alternativas flexibles, puesto que pueden constituirse por “iniciativa” privada -como por ejemplo la exigencia de cualquier multinacional- y están facultadas para acceder a recursos de crédito y de cooperación internacionales y a aportes de entidades públicas o privadas.. Dichas áreas se pueden integrar por convenios entre departamentos, municipios, y demás entidades o divisiones. La nación contrataría con ellas la ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo. Se consagra el derecho del capital capital privado a determinar la configuración del territorio. Así, las inversiones y las obras que se adelanten por parte de las entidades político-administrativas, serán definidas por los consorcios extranjeros.

La política gubernamental de formar regiones tiene a los departamentos como blanco de ataque. Aunque el proyecto no los acaba de golpe, sí hay una marcada inclinación a debilitarlos. Tanto en éste como en las disposiciones de saneamiento fiscal de las entidades territoriales se anuncia que se van a disolver aquéllos que no mantengan una solvencia acreditada por la Dirección de Apoyo Fiscal. En la frustrada convocatoria del referendo, Pastrana consignó la intención de acabar las Asambleas. Este vapuleo contra los departamentos busca que éstos cedan a las regiones emergentes su participación en las rentas de la nación, buena parte de los impuestos que recaudan y el poder que detentan.

El llamado rumbo municipalista de la descentralización ha sido reemplazado por uno regionalista, porque el imperialismo necesita entidades políticas, naciones o regiones, lo suficientemente pequeñas para que no puedan formar un sistema productivo que integre las diversas ramas de la industria, de la agricultura y de los servicios en un mercado interior con cierta autonomía, pero lo bastante grandes para alcanzar una capacidad impositiva que les permita emprender las obras que requieren los monopolios, tales como aeropuertos, sistemas de comunicaciones, y endeudarse y cumplir. Entidades de riesgo soberano las llama el capital financiero. El tamaño ideal es, entonces, el de las regiones como la Costa Atlántica o el de países como Costa Rica.

La región: plataforma exportadora de las multinacionales

A la región se le asigna la tarea de “promover el desarrollo económico y social de su territorio”, y se le indica que para lograrlo debe exportar. Esto no sólo se plantea en el proyecto de ley en cuestión, sino que el Plan de Desarrollo señala que ella debe incorporarse al contexto internacional, mediante la estrategia exportadora; para ello se crearon los Comités Regionales de Comercio Exterior, Carce. Como la producción autóctona, despojada de toda protección, tiene pocas posibilidades de competir, excepción hecha de los frutos de la naturaleza, como la guadua, el arasá y el chontaduro o algunos productos típicos, como la chancaca, los canastos y las ollas de barro, el fomento de las exportaciones se basa en atraer a los oligopolios trasnacionales. "El capital extranjero tendrá un papel de primer orden en la construcción de un aparato productivo moderno y enfocado hacia los mercados internacionales. (...) La idea es crear nuevos clusters (agrupamientos) de productos y servicios en Colombia. Es así como se buscará nueva inversión extranjera directa que se vincule con el sector manufacturero, especialmente en sectores exportadores y en servicios con alto valor agregado. Todo esto, incentivando a las empresas extranjeras que se instalen en Colombia y utilicen nuestro territorio como plataforma exportadora" (págs. 9 y 10 Plan Nacional de Desarrollo, Tomo 2).

Presentada como redentora de las regiones, la estrategia exportadora sólo servirá a los financistas internacionales. Esta aseveración la confirma Jorge Ramírez Ocampo, consultor de comercio exterior del gobierno, quien, en la XXIII Asamblea General de Gobernadores, realizada en Cartagena del 10 al 12 de febrero de 1999, señaló que solamente doce empresas hacen el 50% de las exportaciones colombianas; 200, el 82%, y lo más grave es que de éstas 200 empresas, 120 son multinacionales.

De tal manera que las regiones se constituyen en base exportadora de las grandes multinacionales. En ellas, a lo largo y ancho de América Latina, las compañías gringas explotan mano de obra barata y se abastecen de recursos naturales para dirimir su contienda por el control de la economía mundial con sus pares de Europa y Japón. Apropiarse de las industrias locales, arrasar toda competencia e imponer que los bienes públicos y privados de la América pobre se pongan a disposición de las empresas de la potencia, tal es el verdadero objetivo de todas las reformas impuestas, entre ellas la del ordenamiento territorial.

El caso de Costa Rica constituye otra prueba. Es uno de los países considerados exitosos en sus esfuerzos por incrementar su comercio exterior. Lo cierto es que el 10% del total de sus exportaciones y el 53% de las de productos electrónicos corresponden a Intel, la multinacional estadounidense que produce microprocesadores. A más de esto, la economía costarricense se especializa en las maquilas de confección, para firmas también norteamericanas (Cepal, La inversión extranjera en América Latina y el Caribe, 1999, pág 87).

Las regiones compiten entre sí y financian a las multinacionales

¿Cómo debe la región incrementar las exportaciones? Subsidiando a las multinacionales. Así lo declara Martín Gustavo Ibarra, el otro consultor de comercio exterior del gobierno: "Yo subrayo el punto del Dr. Ramírez, en el sentido en que los incentivos que dan las regiones son los únicos permitidos en la Organización Mundial de Comercio en este momento; una región puede ir desde regalar un terreno, exonerar de impuesto de industria y comercio, dar incentivos fiscales, específicos para atracción de inversión o tener un presupuesto". En eso consisten "las alianzas estratégicas", "la concertación entre las empresas y las entidades territoriales”, ése es el papel de las regiones y de las áreas de desarrollo territorial, y de toda esa armazón de entes y divisiones: "regalar un terreno", "exonerar de impuestos de industria y comercio o tener un presupuesto" para entregárselo a los consorcios. ¡El Estado sigue interviniendo en la economía, pero sólo en provecho de los monopolistas! Los hospitales se cierran porque no hay recursos; a las multinacionales se les colma de obsequios. Para los colombianos, apretón fiscal; para los potentados del mundo, largueza. Para los productores nacionales, disciplina de mercado, ser competitivos o desaparecer; para los imperialistas, subsidios a granel.

No sobra insistir en que se está limitando nuestra capacidad productiva a lo que requieran los colonialistas. Volvamos a las palabras de Jorge Ramírez: "Tenemos que empezar por preguntarle al mundo qué nos quiere comprar y cuando nos digan qué nos quieren comprar, nosotros ver cómo lo podemos producir competitivamente. Cuando sepamos qué necesita el mundo, (...) cómo es la necesidad de nuestros clientes, cómo son las tallas de los zapatos, cómo son los gruesos de los anteojos, entonces, podemos salir a producir eso competitivamente". Que se arruine la agricultura, que importemos millones de toneladas de alimentos, que vaya a la bancarrota la industria, que se desatiendan las necesidades de la población; en todo caso, salgamos a preguntar al exterior de qué talla quieren los zapatos. Así no habrá en nuestro suelo más que subsidiarias o subcontratistas de las multinacionales. Economía de ensamblaje, limitada a los renglones y segmentos de menor desarrollo tecnológico, ese es el modelo que nos ofrecen para el siglo XXI. Así, unas zonas habrán de especializarse en autopartes o en confecciones y otras en adminículos electrónicos, según nos lo dicten los amos del mundo.

Miremos, de nuevo, el caso de Costa Rica. Intel deseaba instalar una planta en América Latina para producir microprocesadores destinados a la exportación. Costa Rica hizo hasta lo imposible por satisfacer a esa compañía: construyó dos subestaciones eléctricas, una para uso exclusivo de Intel, y le redujo la tarifa a la mitad, construyó diversas obras viales para facilitar la construcción de la planta y el transporte de productos, adoptó una política de cielos abiertos para aumentar la frecuencia de los vuelos con los Estados Unidos, puso en funcionamiento sendos consulados en Filipinas y Malasia –donde hay otras subsidiarias de Intel- y creó un centro de llamadas (call center) de dedicación exclusiva. Así, los empobrecidos costarricenses financian a Intel, una de las firmas más poderosas del mundo. Pero los ejemplos abundan, Rio Grande do Sul, Ceará y Bahía engordan la bolsa de Ford y de General Motors, y todo el norte de México es un paraíso para los inversionistas.

Si todo lo anterior no fuera suficiente para calar la naturaleza de las reformas comentadas, adviértase que cuando los promotores de la descentralización hablan de la actitud de las regiones frente a la nación utilizan términos de pelea como autonomía, empoderamiento, exigencias, derrotar el centralismo; pero cuando se refieren a las relaciones con el capital foráneo, los vocablos son melifluos: atracción, estímulo, coquetería, en una palabra, entrega. La región, altanera, vuelve la espalda a la patria, y, enseguida, se prosterna, llorosa, mendicante ante los imperialistas.

No faltan quienes piensan que, de todas maneras, la inversión extranjera representa una fuente de empleo; la verdad es muy otra. En Colombia, la inversión extrajera neta, sin contar la correspondiente a petróleo, “pasó de 350 millones de dólares en 1992 a 3.495 millones de dólares en 1997” (Plan Nacional de Desarrollo), y el desempleo no ha hecho nada distinto a treparse, alcanzando hoy más del 20%.

Mayor apretón fiscal

En vez de progreso y bienestar para los habitantes de las comarcas se anuncian sudor y lágrimas. Junto al proyecto de ordenamiento territorial hay un conjunto de reformas que afectan a los entes territoriales: desde hace años se ambienta una fuerte rebaja de las transferencias de la nación, se prepara una reforma para incrementar los tributos locales, y hay disposiciones que, so pretexto de sanear los fiscos, imponen fuertes restricciones al gasto. Para garantizar el pago de la deuda al sector financiero, la ley 550, llamada de reactivación económica, somete a municipios y departamentos a ajustes semejantes a los que le impone el Fondo Monetario Internacional a la nación. Por ejemplo, tienen que vender empresas, despedir trabajadores, reducir los gastos y el Ministerio de Hacienda girará directamente a los prestamistas parte de las transferencias nacionales. Y la banca ya reclama que dichas partidas no se limiten a inversiones en salud y educación, sino que quiere echarles mano, de manera directa.

La descentralización, que tantas ilusiones sembró entre los amantes de su patria chica, condujo a un verdadero estrangulamiento financiero de departamentos y municipios, cuya deuda ya supera los tres billones de pesos. La regionalización representará aún mayores descalabros.

No se puede permitir que los justos reclamos por el abandono de vastas zonas del país, por las políticas lesivas al interés de las mayorías que se han impuesto desde la cúpula del Estado y por la francachela que se ha hecho con los bienes públicos sigan siendo utilizadas por quienes aúpan las reformas neoliberales, entre las que figura atomizar a Colombia, lo que agudizará esas mismas dolamas.

Cierto que el edificio de nuestra nación hace mucho que presenta agrietamientos; pero en este caso, la solución no estriba en demolerlo, sino en echar a la calle a la administración; y cuanto más pronto, mejor.